县政协调研组

(2019年8月)

近年来，我县紧紧围绕全域旅游发展战略，全力打响旅游提质大会战，取得明显成效。目前，拥有7家4A级景区，6家3A级景区，先后获评国家生态县、中国最美旅游生态休闲目的地、全国休闲农业与乡村旅游示范县、首届中国文化百强县、中国最具影响力自驾游名县、中国研学旅游最佳目的地等多项荣誉称号。随着旅游产业的蓬勃发展，我县农家乐特别是景区所在地的农家乐如雨后春笋般快速兴起，但是由于缺乏科学规划、管理滞后等原因，导致消防、治安、环保等隐患日益突出，影响了我县农家乐乃至乡村旅游和全域旅游的健康发展。

年初，经县委、县政府、县政协研究，将“加强景区农家乐管理，促进我县农家乐健康发展”课题纳入2019年度重点民主协商活动安排。5月份以来，县政协调研组围绕课题，深入有关乡镇和相关景区农家乐进行实地调研，广泛听取意见建议，并外出考察外地农家乐管理的先进做法和成功经验。经分析总结，形成此调研报告。

一、我县景区农家乐的发展现状

根据县政府2017年印发的《关于加强泾县农家乐管理的意见》，农家乐是指（含森林旅游人家、渔家乐等）在县城建成区之外，利用农村庭院、农林牧副渔田园景观和自然生态、乡村文化资源，为游客提供以农业、农村和农家乐体验为特色的观光、娱乐、劳作、修学、康体、住宿、餐饮、购物等服务的经营实体。我县农家乐从最初的依托景区，为游客提供简单的餐饮、住宿，逐步发展到现在的集餐饮、住宿、观光、研学、休闲等为一体的新业态。

发展规模：据统计，截至2019年5月，全县共有农家乐（民宿）726家，其中星级农家乐共32家（五星级8家，四星级10家，三星级14家），各类住宿床位总数超过1.4万张，从业人员达3千余人。其中，分布在县内主要景区的农家乐约690家，其中桃花潭景区周边有130多家，从业人员达700多人；查济景区周边有200多家，从业人员达1000多人；月亮湾景区周边有180家，从业人员达500多人；水墨汀溪景区周边有160家，从业人员达470多人。初步形成了以桃花潭景区、查济景区、月亮湾景区、水墨汀溪景区四大农家乐集聚区。

主要模式：一是餐饮住宿型。全县90%的农家乐由当地居民创办，以家庭为载体，利用家庭成员、农房，配备相关设施，为游客提供简单的餐饮住宿服务。少数档次较高的餐饮住宿型农家乐逐步向民宿方向发展，如汀溪乡的3E民宿、卧云谷木屋等。二是餐饮住宿+休闲体验型。主要是依托自然景观、生态环境和人文资源，在提供餐饮住宿的基础上，拓展观光、采摘、研学、休闲度假等服务。此种经营模式基本是通过招商引资，项目选址来建设的，如琴溪镇的马头祥、桃花潭镇的绿林谷等，此类模式逐步向旅游综合体的方向发展。

发展成效：旅游产业的发展促进了农家乐的兴起，农家乐的发展反过来也为旅游发展注入新的活力。据统计，2018年，全县农家乐接待游客约为250万人次，经营收入达1亿以上，约占全县旅游总收入的4%。旅游富民成效明显，部分规模较大的农家乐年营业收入达到100万元，一般规模的年收入约为20-40万元，农家乐从业人员年收入约为1.5万元。全县8户农家乐荣获“中国乡村旅游金牌农家乐”。同时，农家乐的发展有效吸纳了农村富余劳动力就业，特别是在贫困人口就业方面发挥了积极作用，据各乡镇统计，2018年全县农家乐共吸纳约150名贫困人口就业。

二、我县景区农家乐管理工作开展情况及存在的问题

近年来，县委、县政府高度重视景区农家乐管理，主要做了以下三个方面工作。一是逐步规范农家乐建设。2017年出台《关于加强泾县农家乐管理的意见》，严格控制景区农家乐建设，对景区内没有产权证明、未经批准、私自搭建的路边房或未取得当地乡（镇）政府或管委会规划布点的申请从事农家乐经营户，一律不予受理。严格按照餐饮食品安全许可审查标准，对场所设置布局、食品加工流程、基本设施设备配备情况进行现场核查，符合条件的及时核发《食品经营许可证》。二是指导帮扶农家乐提升品质。今年研究出台《泾县农家乐规范管理及品质提升工作方案》，对农家乐的规划建设、管理服务及有关职能部门的工作职责进行了明确。加强人才培育，2017年以来每年举办农家乐培训班，对农家乐经营者、乡村旅游管理人员及从业人员进行培训，不断提升从业人员素质。强化示范带动，积极开展农家乐示范点建设和星级评定工作，引领带动农家乐经营户规范经营、提升品质。三是加强对农家乐的监督管理。县公安局、科技商务经济信息化局、市场监督管理局、卫健委、文旅局、生态环境分局、消防救援大队等部门定期不定期对全县农家乐进行检查，对发现问题要求限期整改，督促农家乐经营业主落实食品安全、消防安全等主体责任。加强行业协会建设，出台《关于推动农家乐行业协会发展的工作意见》等文件，引导农家乐经营者成立农家乐协会。目前，已成立桃花潭镇查济村旅馆协会、蔡村镇月亮湾村农家乐协会、汀溪乡农家乐协会和蔡村乡村旅游协会。

虽然我县在景区农家乐管理方面做了一些工作，农家乐得到了初步发展，为经营者带来了一定的经济效益，对农民增收和农村经济发展起到了一定的推动作用。但总体来看，还处于低层次的起步阶段，还存在不少问题，主要表现在：

一是规划引领不到位,建设杂乱无序。从县级层面看，我县尚未就农家乐发展出台相关规划，农家乐仍处于自我发展状态，建设无序盲目，品位不高、形式雷同、缺乏特色。从乡镇层面看，虽然有土地利用总体规划、集镇规划，中心村有村庄规划、美丽乡村规划等，且农民建房有标准，但是规划执行不到位。从调研情况来看，我县农民自建农家乐用房占地面积能够严格按照农民建房标准（160平方米/户）执行，但是对建筑面积和建筑风貌缺乏强制性要求，特别是汀溪乡、蔡村镇境内农家乐贪大求洋的现象比较突出，部分农家乐经营者采取“联户共建”的模式建房，楼层普遍在3-4层，建筑面积达到七八百平方米。据汀溪乡、蔡村镇统计，两镇境内农家乐建筑在三层（含三层）以上农家乐分别有150余家、60余家，采取“联户共建”模式建房分别的有20余家、10余家，最大的单体建筑面积达到1000平方米。如汀溪乡美龙主题酒店（农家乐）建筑面积达1280平方米。两镇境内农家乐沿路沿河建设比较多，且建筑规模和建筑风貌难以控制，这种大面积单体建筑与周边的自然环境不协调，缺乏乡土气息，破坏了整体的自然景观。

二是工作机制不完善，监督管理滞后。农家乐申办流程不明确，《关于加强泾县农家乐管理的意见》《泾县农家乐规范管理品质提升工作方案》等文件中虽然明确了农家乐开办条件、有关部门的管理职责等，但是没有统一的申办流程。就调研情况来看，我县90%以上利用住宅用房开办农家乐的农民往往在办理营业执照、食品经营许可证、卫生许可证后就营业，导致规划、建设、治安、消防等管理滞后。农家乐管理涉及文旅、公安、消防、卫健、市场监管、自然资源规划等诸多职能部门，每个部门都是依据各自的行业法律法规进行监管，存在一定的权责交叉和监管盲点。如，我省未将农家乐纳入特种行业管理，所以治安、消防上存在一定监管难度。同时，由于我县在农家乐监管方面没有牵头部门，监管合力不强。此外，乡镇和县直有关执法部门执法力量有限，再加上农家乐点多面广，很难对农家乐进行有效监管。

三是经营管理不规范，各类隐患日益突出。我县80%以上农家乐经营业主和从业人员缺乏相应的餐饮住宿经营管理经验，往往过度重视经济利益，放松了规范管理，导致各类隐患产生。就调研情况来看，存在以下几方面的突出隐患：一是存在消防安全隐患，我县农家乐经营业主缺乏消防安全知识，经营场所消防设施配备不到位，95%以上的农家乐没有配备或配齐基本的灭火器、应急照明灯、安全出口、火灾报警系统等消防设施。且大部分农家乐离县城较远，一旦发生火灾，消防救援无法及时进行扑救。二是存在食品安全隐患，农家乐经营业主食品安全意识不强，存在超范围、超规模提供餐饮服务的现象，如，蔡村镇月亮湾景区附近的中等规模的农家乐一天餐饮接待量最高达150人次。加上旅游本身所具有的人员高度集中性、特殊时令性等特点,导致农家乐成为旅游旺季食品安全的高风险场所。三是存在环境污染隐患，据环保部门统计，我县90%以上的农家乐建有简单的“三格式”生活污水处理设施，但在旅游旺季，随着游客量增加，污水产生量激增，加上“三格式”生活污水处理设施承载量有限，造成生活污水处理不彻底。此外，农家乐每天产生大量含油的餐厨泔水如果未经处理直接排放，对环境影响很大。目前，我县只有汀溪乡100家农家乐建有该设施，能够进行简单的油污分离。

四是品牌意识不强，文化内涵有待挖掘。我县农家乐伴随着全域旅游逐年发展，但由于品牌意识不强，起点不高，多以自家住宅而建，普遍存在着规模小、档次低，在700 多家农家乐中，星级农家乐仅32家，加上经营模式单一、经营场所分散，且以提供简单的餐饮服务为主要收入来源，处于粗放型发展阶段。绝大多数餐饮业主没有经过正规专业培训，没有丰富的管理经验，满足于“小富即安”，无法把农家乐发展与民俗文化、特色菜肴等文化内涵有机地结合起来，农家乐的文化元素缺乏，没有形成泾县的地方特色和地方品牌。

五是缺乏行业自律，矛盾纠纷时有发生。行业管理薄弱,虽然我县2016年出台了《关于推动农家乐行业协会发展的工作意见》，先后成立了4家农家乐协会，但是协会的约束力不强，作用发挥不明显。一些农家乐业主诚信经营意识淡薄，在旅游旺季随意加价的情况时有发生，而且大部分餐饮服务未明码标价，极易引发消费纠纷。据市场监管部门统计，2018年我县“315”热线共接到农家乐消费投诉20余件。农家乐“门前三包”落实不到位，特别是旅游旺季易产生大量垃圾，给当地环卫工作带来很大压力，影响了景区和村庄的整体环境卫生。同区域内农家乐和景区之间存在一定的矛盾纠纷，如水墨汀溪景区周边的部分农家乐经营业主为争取游客，以亲朋好友为由，私自拉客免费进入景区，扰乱了景区的正常经营秩序。

三、对加强我县景区农家乐管理的建议

（一）加强规划引领。县级层面结合土地利用总体规划、旅游发展总体规划、乡村振兴、美丽乡村建设等规划，按照“因地制宜、合理布局、突出特色”的原则，充分利用现有资源，立足乡村区域优势、自然条件、环境承载力、游客来源等实际，科学编制农家乐产业发展规划（纲要），发展一批“一村一品、一户一特”的农家乐特色村(点)，形成区域特色明显、功能布局合理、内涵丰富的发展格局。有关乡镇按照属地管理原则，严格执行本辖区土地利用总体规划、集镇和村庄规划，把农家乐开发与乡村振兴、村庄整治、农业发展、生态保护、历史文化遗产保护等有机结合起来。严格农民建房审批，严控建筑面积和建筑风貌，特别要对“联户合建”的联户数量作出明确规定，避免出现大体量的“酒店式”农家乐。

(二)严格审批条件。进一步明确农家乐开办条件，完善农家乐建筑设施、消防安全、治安安全、食品安全、卫生安全、环保等方面的要求。研究制定科学合理的农家乐申办流程，严格根据《泾县农家乐开办条件及管理规范》的要求，对拟开办的农家乐进行现场核查，促其配备必要的卫生、治安、消防等设施，努力为游客创造一个良好的消费环境，促进农家乐经营走上规范化、标准化管理轨道。

（三）完善监管机制。成立农家乐发展工作领导小组或相应议事机构，研究制定农家乐经营负面清单，定期组织有关职能部门开展联合执法检查。探索建立“乡镇吹哨，部门报到”联动机制，按照属地管理原则，由所在乡镇、村负责日常巡查监管，发现违法经营行为及时上报相关部门，涉及多部门的由领导小组办公室牵头实施联合执法。领导小组办公室和各乡镇政府要做好农家乐有关信息公开，设立必要的举报电话，发动群众监督农家乐经营，着力形成属地管理、部门联动、社会监督的监管体系。建立健全农家乐退出机制，倒逼农家乐经营业主提高发展质量，促进农家乐健康发展。

（四）开展专项整治。由农家乐发展工作领导小组牵头组织有关乡镇、自然资源规划、消防、公安、市场监管、卫健、环保等部门，选择试点乡镇适时开展一次专项整治，对农家乐的经营情况进行摸排登记，重点整治乱搭乱建、消防建设不到位、卫生状况不达标、食品安全无保障、环保设施不健全等突出问题。通过专项整治，促进现有农家乐基本达到开办标准，对整改后仍无法达到开办标准的或拒不整改的，依法依规进行处罚。及时总结试点经验，适时在全县推开。同时，加强对在建农家乐的指导，确保达到开办标准，规范经营。

（五）加强规范建设。指导农家乐协会建设，统一农家乐服务质量标准，统一行业标识，赋予行业自律约束和综合服务职能，推行资源共享，建立经营业主诚信档案，督促引导经营主体诚信经营，协调处理区域公共设施管建养护、生态保护、游客投诉、业内农户纠纷等问题，配合相关职能部门对消防、食品和交通安全等隐患抓好督查整改。各涉旅乡镇联合文旅局、农家乐协会，对辖区内农家乐的广告牌进行统一风格、统一设计；规范农家乐接待标准，对农家乐客房和菜谱实行指导定价，对欺客宰客行为进行惩戒，并将涉事农家乐纳入“黑名单”，予以公示。做好示范引领，健全星级农家乐评定方法，推动农家乐品牌建设，鼓励引导农家乐规范经营、提升档次。

（六）突出品牌建设。发挥我县农村独特的自然禀赋和交通、区位优势，引导经营者自我包装与营销，在“农”“家”“乐”上下功夫，最大程度地保持和突出原汁原味的农家风味和地方特色菜系，积极开发多种多样的旅游形式，特别是游客参与性较强的农事体验活动，善于营造“家”的气氛，努力让游客“乐”在其中。各乡镇和有关部门要为农家乐业主提供及时准确的旅游信息，对本地风土人情、典故传说、历史文化等进行统一包装和推介，增强趣味性和吸引力。

（七）完善基础设施。结合美丽乡村建设、农村人居环境综合整治、“四好农村路”建设等工作，加大对农家乐集聚区的道路交通、供水供电、环保设施等基础设施建设力度。探索采取以奖代补等方式，鼓励农家乐经营业主落实好“门前三包”，加大入户环保设施投入，共同营造农家乐健康发展的良好环境。

（八）加强宣传引导。加强对农家乐经营业主土地规划、环保、消防等法律法规的宣传力度，采取张贴公告、发放宣传单、现场咨询等方式，在景区所在地集中宣传农家乐开办条件和流程。加强对农家乐从业人员的培训，定期组织开展环保知识、食品安全、消防安全、行业服务规范等专题培训，提高农家乐经营服务水平。结合“三乡工程”的实施，鼓励引导在外创业成功人士、毕业大学生返乡参与农家乐创业。加大规划设计、融资等帮扶力度，鼓励引导农家乐经营者创新理念、提升档次、注重特色，走高品质、差异化发展之路。